自十八大結(jié)束,中國進入新的政治周期以來,新型城鎮(zhèn)化議題急劇升溫。從已披露的信息看,中央與地方政府均在抓緊部署,以求在2013年為新型城鎮(zhèn)化破題。據(jù)有關媒體報道,由國家發(fā)改委主導的《促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)》初稿已編制完成,與此同時,各地方政府也在抓緊出臺城鎮(zhèn)化體系建設規(guī)劃方案,高調(diào)發(fā)布城鎮(zhèn)化目標。
總結(jié)已發(fā)布的城鎮(zhèn)化規(guī)劃方案,基建投資無疑是重點中的重點。比如說,前述的發(fā)改委規(guī)劃,涉及到20個左右城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮(zhèn)的建設,初步估計,將在未來10年拉動40萬億元的投資;而在地方層面,福建、江西等地的城鎮(zhèn)化規(guī)劃也多以基建項目為載體,期望通過投資拉動,推進落實各項新型城鎮(zhèn)化措施。
這些以基建投資為主的城鎮(zhèn)化規(guī)劃讓安邦的智庫學者感到擔心,因從現(xiàn)有的規(guī)劃方案中,我們并沒有看到新型城鎮(zhèn)化到底“新”在哪里,似乎仍未走出以往依靠土地與投資片面擴張的“偽城鎮(zhèn)化”老路。應該承認,從現(xiàn)實國情出發(fā),在城鎮(zhèn)化建設過程中,中國的確需要加大基礎設施建設力度、加快基建投資步伐、加快城市建設與改造,但是,基建投資絕不是未來城鎮(zhèn)化的核心,新型城鎮(zhèn)化不應該再走老路。
從中央經(jīng)濟工作會議對明年城鎮(zhèn)化工作的部署來看,新型城鎮(zhèn)化的核心是人,更確切些,則是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。數(shù)據(jù)顯示,中國目前城鎮(zhèn)化率超過50%,但戶籍城鎮(zhèn)化率僅有35%,也就是說,有大約16%的人口未能享受城鎮(zhèn)公共服務。按照這樣的思路進一步推演,新型城鎮(zhèn)化的重點,就是要打破以往阻礙農(nóng)村人口進入城市、并能享受到城鎮(zhèn)居民同等公共服務的各種傳統(tǒng)制度和傳統(tǒng)障礙。如果不在公共服務方面多下功夫,想辦法讓2億多農(nóng)民工以及7000萬流動人口轉(zhuǎn)化為市民,再雄心勃勃的基建投資規(guī)劃也撐不起新型城鎮(zhèn)化的目標。
分析過往阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的障礙,土地制度與戶籍制度成為新型城鎮(zhèn)化首先要攻克的難題。在戶籍制度方面,曾有研究表明,戶口本上共有67項城鄉(xiāng)居民“不同等待遇”,而幾乎所有的待遇都與財政掛鉤,被認為是戶籍改革的財政難題。成都市近十年的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革實驗也驗證了這一點,城鄉(xiāng)公共服務均等化耗資巨大。與此同時,戶籍改革所遭遇的財政困難,也將倒逼中國政府在土地改革方面取得突破。也只有釋放土地紅利,引入社會資本,新型城鎮(zhèn)化在財政上才具有可行性。
具體而言,要將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,需要通盤考慮就業(yè)、住房、教育以及社保問題,并非像以往那樣“趕農(nóng)民上樓”就可實現(xiàn)。其中,解決就業(yè)問題要求工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步,需要社會資本參與,民營企業(yè)可為吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作出杰出貢獻,而這也對吏治條件與市場環(huán)境提出更高的要求;解決住房問題,則需要在農(nóng)村土地改革與城市住房改革兩方面同時取得進展,提高農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中所獲得收益,有助于他們在城鎮(zhèn)中落足,加強保障房及低端住宅的建設,則可為他們提供落腳之處。
教育方面的改革,目前來看,已取得一定的進展。趕在2012年年底前,北京、上海等重點城市,以及全國其他地區(qū)相繼推出異地高考方案,但仍飽受詬病,還有很大的提高空間;而在社保改革方面,這將成為未來新型城鎮(zhèn)化最難啃的一塊骨頭。到目前為止,社保改革的進一步推進遭受到很大的阻力,社科院學者鄭秉文表示,中國的社保制度改革存在以下幾個問題:制度改革沒有預期,債務缺口沒有測算,部委之間缺乏協(xié)調(diào),社保制度“碎片化”。這也對新型城鎮(zhèn)化提出挑戰(zhàn)。
中國推進新型城鎮(zhèn)化,重點在人而不在投資。從新型城鎮(zhèn)化所覆蓋的范圍看,需要結(jié)合一系列改革,協(xié)調(diào)推進。應當認識到,新型城鎮(zhèn)化并不是中央或者地方政府發(fā)個文就能解決的事情。如果沒有改革的深化,沒有土地與戶籍制度的改革,新型城鎮(zhèn)化也就無從談起,只能像現(xiàn)在這般,推出若干投資規(guī)劃,重新走上過往“偽城鎮(zhèn)化”的老路。
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