經(jīng)常出門旅行的人都會發(fā)現(xiàn)，在全國主要旅游城市的景點周圍，遍布著各種散發(fā)小廣告、讓游客參加價格低得離譜的旅游團、或者自稱是導(dǎo)游可以提供講解的人。每到多部門聯(lián)合執(zhí)法整頓旅游市場秩序時，這些人馬上銷聲匿跡；聯(lián)合執(zhí)法行動結(jié)束，他們又全回來了。
中國青年報旅游周刊已經(jīng)連續(xù)多年報道北京地區(qū)的“
非法一日游”現(xiàn)象，北京市也年年加大力度整頓市場，可問題依然沒有得到根治。
浙江省旅游局局長趙金勇說，杭州是全國整頓市場秩序做得比較好的城市，但“野導(dǎo)”依然存在�！笆÷糜尉值霓k公樓就在西湖邊上，我每天上班的時候，幾乎天天看見"野導(dǎo)"在西湖邊上拉客。旅游部門想管，可管不到，只能聯(lián)合其他職能部門共同執(zhí)法，而這種聯(lián)合執(zhí)法無法常態(tài)化。”
新疆維吾爾自治區(qū)旅游局局長伊那木·乃斯爾丁說，在形式上聯(lián)合執(zhí)法是到位的，但其他部門派出配合旅游局執(zhí)法的工作人員，一是數(shù)量少，有時一個部門只派一兩個人；二是沒實權(quán)，遇到問題只能起個溝通協(xié)調(diào)作用，“所以，我們做了很多工作之后，問題還是沒有得到解決”。
國家旅游局副局長杜江說：“近年來，隨著我國旅游業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展，我國旅游市場規(guī)模不斷擴大，廣大游客對旅游市場規(guī)范和服務(wù)品質(zhì)的要求越來越高。在旅游市場秩序逐步向好的同時，我們也應(yīng)該看到，當前旅游市場秩序還沒有根本好轉(zhuǎn)，影響旅游市場秩序的一些根本問題還沒有解決，旅游服務(wù)質(zhì)量還不能滿足廣大游客的需要，廣大游客、旅游從業(yè)者和各級領(lǐng)導(dǎo)對旅游服務(wù)質(zhì)量和市場秩序還存在許多不滿意的地方�！�
“目前，市場上還存在很多
非法從事旅游
經(jīng)營活動的現(xiàn)象。一些未取得
經(jīng)營資質(zhì)的"黑社"、"黑車"、"黑店"、"黑導(dǎo)"坑騙、欺詐游客的行為
屢禁不止，尤其是城市周邊游和一日游欺客宰客現(xiàn)象較為普遍，嚴重干擾了正常的旅游市場秩序�！倍沤f，“一些企業(yè)通過發(fā)布虛假旅游廣告，散布不實信息，超范圍經(jīng)營旅游及相關(guān)業(yè)務(wù)，并且采取不法手段誤導(dǎo)廣大消費者，欺騙游客，給游客造成無法挽回的損失�！�
旅游市場監(jiān)管職能有限
目前，從國務(wù)院到全國各�。▍^(qū)、市）、地市和多數(shù)縣級政府，都設(shè)有旅游行政管理部門，分級擔負著旅游市場的監(jiān)管責任。經(jīng)過多年的建設(shè)和發(fā)展，旅游監(jiān)管的專門隊伍已經(jīng)具有一定的規(guī)模，初步形成了國家、�。▍^(qū)、市）、地市、縣四級旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法體系。杜江表示，從總體來看，目前我國旅游市場監(jiān)管主體主要面臨以下問題：
一是旅游監(jiān)管的職能和手段有限。目前由國務(wù)院頒布的旅游行政法規(guī)有《旅行社條例》、《導(dǎo)游人員管理條例》和《中國公民出國旅游管理辦法》，旅游部門據(jù)此監(jiān)管的范圍限于旅行社、導(dǎo)游人員和團隊旅游，對其他旅游相關(guān)服務(wù)的提供方尚沒有監(jiān)管依據(jù)和手段。旅游監(jiān)管法定授權(quán)的不足和統(tǒng)一市場規(guī)則的缺位，致使旅游部門“大市場職責”與“小市場權(quán)限”的矛盾日益突出。近年來，雖然各地政府通過人大立法的形式出臺了地方旅游管理條例，但針對旅游發(fā)展各相關(guān)要素市場的監(jiān)管，賦予各級旅游管理部門的監(jiān)管職能很有限，旅游監(jiān)管的手段也較少。
二是對旅游監(jiān)管工作重視不夠。多年來，很多地方對旅游業(yè)的發(fā)展重建設(shè)，輕管理；重外延式規(guī)模擴張，輕內(nèi)涵式質(zhì)量提升和增長；重視搞大項目、大活動，而輕視旅游市場的監(jiān)管。一些地方對吸引旅游投資、建設(shè)旅游大項目出臺了系列產(chǎn)業(yè)鼓勵和引導(dǎo)政策，而對旅游發(fā)展軟環(huán)境的建設(shè)，對旅游市場秩序的整治、旅游服務(wù)質(zhì)量的提升卻重視不夠，出臺的鼓勵政策少，有效的措施和辦法也不多。
三是旅游監(jiān)管力量薄弱。截至2011年年底，全國共有旅游執(zhí)法機構(gòu)769個、執(zhí)法人員4664人。總體來看，目前我國的旅游監(jiān)管執(zhí)法隊伍，無論是規(guī)模、數(shù)量，還是素質(zhì)、能力、手段，都遠遠不能滿足旅游業(yè)快速增長的需要和人民群眾日益提高的服務(wù)要求，也大大低于相關(guān)行業(yè)的監(jiān)管力度。面對旅游市場秩序長期失范的問題，很多旅游監(jiān)管部門主觀上有“畏難”思想，在實際工作中存在著“不敢管、不愿管、不會管、管不了”的現(xiàn)象。
四是旅游監(jiān)管職能交叉。由于旅游業(yè)是新興產(chǎn)業(yè)，且涉及部門較多，在進行行業(yè)監(jiān)管的過程中，不可避免地要與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門產(chǎn)生職能交叉，而各傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門針對固有市場的管理，已經(jīng)形成比較完善的法律法規(guī)體系和力量較強的執(zhí)法隊伍，旅游部門作為“后來者”的身份和相對弱勢的地位，難以引起相關(guān)部門足夠的重視，致使由旅游部門牽頭的聯(lián)合執(zhí)法行動效果欠佳，并由此產(chǎn)生了交叉地帶責任不清和相互推諉等現(xiàn)象，一些領(lǐng)域甚至存在監(jiān)管真空。
旅游市場監(jiān)管體制機制不健全
杜江表示，規(guī)范旅游市場秩序，提高旅游服務(wù)質(zhì)量，是國務(wù)院賦予旅游行政管理部門的重要職責，也是我國旅游業(yè)實現(xiàn)兩大戰(zhàn)略目標的需要，但目前旅游市場監(jiān)管的體制機制尚不健全。
首先，旅游市場監(jiān)管的依據(jù)尚不充分。如前所述，各級旅游監(jiān)管部門除對旅行社、導(dǎo)游和團隊旅游的監(jiān)管外，在對涉及旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的食、住、行、游、購、娛六大要素市場的監(jiān)管方面，還缺乏充足的法律法規(guī)依據(jù)。
其次，進入和退出機制尚不完善。在涉及旅游業(yè)發(fā)展各要素行業(yè)經(jīng)營主體的進入上，旅游行業(yè)主管部門還缺乏較為有效的話語權(quán)。目前，能夠調(diào)控的只有旅行社和導(dǎo)游，旅游飯店和旅游景區(qū)則是依照標準進行管理。在經(jīng)營主體和從業(yè)人員的市場退出方面，也缺乏強有力的長效機制和過硬的手段措施。
第三，旅游監(jiān)管的執(zhí)法主體力量薄弱。規(guī)范旅游市場秩序的主體力量是各級旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機構(gòu)。正如前面所提到的，近些年我國旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機構(gòu)和人員的發(fā)展，遠遠落后于我國旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)模和速度。不但旅游監(jiān)管的力量薄弱，人員不穩(wěn)定，經(jīng)費無保障，而且旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機構(gòu)的性質(zhì)也不明確，極大地影響了執(zhí)法工作效果。
第四，多部門聯(lián)動的綜合治理機制尚未建立。旅游部門職能有限、手段單一、監(jiān)管力度較弱，協(xié)調(diào)其他部門參與管理的難度較大，還沒有一個制度性的協(xié)調(diào)機制，也未形成綜合治理旅游市場的格局。
第五，旅游行業(yè)協(xié)會的自律機制還不完善。由于許多地方旅游行業(yè)協(xié)會組織建設(shè)滯后、運行不暢，行業(yè)協(xié)會的自律和制約手段不足，行業(yè)協(xié)會的威信尚未樹立起來，行業(yè)協(xié)會對市場經(jīng)營主體經(jīng)營行為的規(guī)范和引導(dǎo)能力不足，行業(yè)協(xié)會的自律作用和橋梁紐帶作用沒有得到有效發(fā)揮。
旅游市場需齊抓共管
國家旅游局局長邵琪偉說：“旅游業(yè)是綜合性行業(yè)，旅游市場監(jiān)管涉及多個部門。旅游部門要做到：該管的一定要管住，該管好的一定要管好，認真解決"不敢管、不愿管、不會管"的問題。旅游市場秩序是管出來的，在規(guī)范旅游市場秩序工作中，管理就是硬道理。當然單靠旅游部門的力量是不夠的，要充分發(fā)揮各級政府和各部門的重要作用，形成旅游、工商、公安、商務(wù)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、價格等部門以及居民、游客和媒體廣泛參與的工作機制，從而形成齊抓共管的機制和局面�！�
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